RTR NETZ NEUTRALITÄTS BERICHT 2019 Bericht nach Art. 5 Abs. 1 TSM-VO sowie Rz. 182-183 der BEREC-Leitlinien zur Implementierung der TSM-VO www.rtr.at 2019

RTR NETZ NEUTRALITÄTS BERICHT 2019 Bericht nach Art. 5 Abs. 1 TSM-VO sowie Rz. 182-183 der BEREC-Leitlinien zur Implementierung der TSM-VO

Inhalt 8 Ausblick auf weitere Aktivitäten 9 9.1 9.2 9.3 Anhang Mapping des vorliegenden Berichts auf die Struktur der Leitlinien Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 62 66 66 67 68 Netzneutralitätsbericht 2019

Kapitel 1 Executive Summary wurden (vgl. Tabelle 3): Im Kern sind sie den Bereichen Portsperren, der Verfügbarkeit privater IP-Adressen – und damit verbunden – der (Un-)Möglichkeit zum eigenen Diensteangebot durch den Kunden und der Trennung von IP-Verbindungen zuzuordnen. Ganz allgemein kann festgestellt werden, dass sich der Kenntnisstand und die Bereitschaft zur Zusammenarbeit seitens der betroffenen Unternehmen durch den Vollzug der letzten Jahre weiter verbessert haben. Neben dieser Art des Monitorings möglicher Netzneutralitätsverletzungen gab es zum anderen im aktuellen Berichtsjahr einen weiteren Schwerpunkt zu Sperren von Websites aufgrund urheberrechtlicher Ansprüche. Im Zeitraum zwischen Frühjahr 2018 und April 2019 leitete die TKK in diesem Zusammenhang insgesamt 14 Aufsichtsverfahren ein, von denen wiederum 13 in der Berichtsperiode abgeschlossen werden konnten. Hier besteht mit § 81 Abs. 1a UrhG eine Sonderbestimmung, nach der auch Anbieter von Internetzugangsdiensten unter bestimmten Umständen zur Unterlassung der Zugangsvermittlung verpflichtet werden können. Ähnliche Bestimmungen für andere Rechtsmaterien (etwa die Durchsetzung des Glückspielmonopols, Kinderschutz etc.) sind immer wieder im Gespräch. Ob, bzw. inwieweit sich daraus auch neue Aufgaben für die RTR ergeben werden, bleibt vorerst offen. Als dritter nationaler Aktivitätsschwerpunkt sind schließlich vertiefende Arbeiten zum Thema Zero Rating zu erwähnen. Bei Zero Rating, also der Nutzung von Diensten, ohne dass die Datenübertragung auf das im Tarif inkludierte Datenvolumen angerechnet wird, handelt es sich um eine mittlerweile in Europa weit verbreitete Praxis, die aus Netzneutralitätsperspektive besonderer Aufmerksamkeit bedarf. Dieser Frage widmet sich mit dem Blick auf Österreich der vorliegende Bericht deshalb ausführlich mit einem Schwerpunkt. Gleichzeitig hat die RTR aber auch eine 15 Länder der EU umfassende, vergleichende empirische Arbeit über Zero Rating erstellt, in der wesentliche Bedenken zu Zero Rating auf den Prüfstand gestellt werden. Was lässt sich nun insgesamt über den Stand des offenen Internets in Österreich für das Berichtsjahr feststellen? Das Gesamtbild ist weiterhin durchaus positiv: Dort, wo mögliche Verstöße gegen Netzneutralitätsregeln vorlagen, wurden von den Unternehmenin der Regel konstruktive Lösungsansätze gefunden, mit der Behörde abgestimmt und auch umgesetzt (bzw. wurde deren Umsetzung angekündigt). Zu einem nicht unwesentlichen Teil konnten Verfahren auch eingestellt werden, nachdem nachvollziehbare Begründungen gegeben wurden bzw. die Überprüfung ergab, dass keine überschießenden Sperren vorgenommen wurden. Bedauerlich ist allerdings, dass bei Schlüsselthemen (konkret: Spezialdienste und technische Diskriminierungen), die bereits im Jahr 2017 seitens der Behörde entschieden wurden, bislang keine gerichtliche Entscheidung vorliegt. Was die Einführung neuer Angebote anbelangt, kam es im aktuellen Berichtsjahr zu keinen substanziellen Neuerungen. Die aus Sicht der TSM-VO wohl wesentlichste Entwicklung steht im Zusammenhang mit Zero Rating und betrifft den Umstand, dass A1 Telekom Austria ihr gesamtes Kernproduktportfolio (A1 Go Produktfamilie und b.free) dahingehend umgestellt hat, dass jeder neue Privat- oder Geschäftskundentarif nunmehr Zero Rating beinhaltet. Damit ist in Zukunft ein substanzieller Anstieg der Kundenzahl zu erwarten. Vorerst bestehen aber auf Grund der Offenheit des Angebots, der relativ geringen Nutzung in Relation zum gesamten Datenverbrauch bzw. zum Netzneutralitätsbericht 2019 7

Kapitel 2 Einleitung Als konvergente Regulierungsbehörde der Bereiche Medien und Telekommunikation/Post ist es für die RTR wesentlich, alle Netzneutralitätspositionen fachbereichsübergreifend, insbesondere auch unter Einbeziehung der Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria), zu erarbeiten bzw. abzustimmen. Die Regulierungsbehörde hat von Anfang an ihre Praxis an folgender Überlegung ausgerichtet: Ziel der Tätigkeiten der Behörde ist es, Verstöße gegen die Bestimmungen aufzudecken und Bewusstsein dafür zu schaffen, um letztlich einen stabilen Rahmen für unternehmerisches Handeln und für Innovation zu geben. Dort, wo Verstöße gegen die Netzneutralitätsregelungen bestehen, werden von der Behörde jeweils angemessene Übergangszeiten zu deren Behebung vorgesehen, die es Unternehmen auch erlauben, sich ohne disruptive Eingriffe an den neuen Rechtsstand anzupassen. Diesen Überlegungen wurde beispielsweise durch das Setzen von angemessenen Übergangszeiten Rechnung getragen. In den meisten Fällen, so zeigt die Erfahrung, kann mit einer konstruktiven und an Lösungen orientierten Herangehensweise den Bestimmungen bzw. dem Telos der TSM-VO entsprochen werden. Um zu einer europäischen Harmonisierung beizutragen und diese sicherzustellen, ist die RTR auf europäischer Ebene in BEREC-Arbeitsgruppen zur Netzneutralität aktiv. Es werden unter anderem europäische Fälle diskutiert, beispielsweise zu Zero Rating und Traffic-Management, und eine einheitliche Ansicht zu relevanten Fragestellungen erarbeitet. Konkret erwartet die Leserin bzw. den Leser im folgenden Abschnitt 3 eine Heranführung an das Setting der Netzneutralität, also an die Stakeholder, Institutionen und den Rahmen des Vollzugs der TSM-VO. Abschnitt 4 berichtet über die Chronologie der Aktivitäten der Behörde und bereitet damit auf Abschnitt 5 vor, in dem (mutmaßliche) Verstöße gegen die TSM-VO und Abhilfemaßnahmen dargelegt werden. Abschnitt 6 wirft einen Blick auf weitere Monitoringsysteme zum Thema Netzneutralität und gibt Auskunft über Schlüssel-Kennzahlen zur Entwicklung des Internets in Österreich. Abschnitt 7 widmet sich dem Thema Zero Rating, also jenen Diensten, die ohne Anrechnung auf das im jeweiligen Tarif inkludierte Datenvolumen angeboten bzw. in Anspruch genommen werden. Den Abschluss bildet schließlich Abschnitt 8, in dem ein kurzer Ausblick auf die Vorhaben und absehbaren Erfordernisse des nächsten Berichtsjahres eingegangen wird. Netzneutralitätsbericht 2019 11

Kapitel 3 Stakeholder, Institutionen und Rahmen des Vollzugs der TSM-VO (RTR) zuständig. Dies im novellierten Telekommunikationsgesetz National sind für den Vollzug der TSM-VO die TKK und die Rundfunk- und Telekom ist nunmehr seit Dezember 2018 Regulierungs-GmbH auch ausdrücklich festgeschrieben. Aufsichtsverfahren nach Art. 5 Abs. 1 TSM-VO fallen weiterhin in die Zuständigkeit der TKK, während nunmehr die vorgelagerten Auskunftsverfahren nach Art. 5 Abs. 2 TSM-VO von der RTR durchgeführt werden. Weiters sind der RTR – was u.a. auch für das Thema Netzneutralität relevant ist – nach § 25 TKG 2003 Allgemeine Geschäftsbedingungen und Entgeltbestimmungen vor Aufnahme des Dienstes anzuzeigen. Die TKK hat bei Nichtübereinstimmung mit dem TKG 2003 oder den auf Grund des TKG 2003 erlassenen Verordnungen oder §§ 879 und 864a ABGB oder §§ 6 und 9 KSchG innerhalb von acht Wochen ein Widerspruchsrecht. De facto führt diese Bestimmung dazu, dass alle AGB-relevanten Änderungen (auch solche, die Netzneutralität betreffen) der Regulierungsbehörde vorzulegen sind und u.a. auch auf ihre Übereinstimmung mit den in Art. 4 Abs. 1 der TSM-VO enthaltenen vertraglichen Mindestinhalten geprüft werden. Damit verfügt die Regulierungsbehörde über einen effizienten Früherkennungsmechanismus, auch wenn Verstöße gegen andere Bestimmungen als gegen jene des Art. 4 Abs. 1 der TSM-VO nur ex post untersagt werden können. Überdies kann die Regulierungsbehörde einem Unternehmen auch Berichtspflichten auferlegen, die eine bessere Abschätzung der Auswirkungen auf den Markt erleichtern. Als konvergente Telekom-, Post- und Medieneinrichtung stimmen sich die Fachbereiche Telekommunikation und Post sowie Medien der RTR laufend zu allen wesentlichen Fragen der Netzneutralität miteinander ab. Dies ist u.a. auch deshalb wesentlich, weil Netzneutralitätsthemen (etwa Zero Rating oder Spezialdienste) einen Konnex zu Medienthemen aufweisen können (vgl. etwa das in Abschnitt 5.5 angesprochene Verfahren). Weitere Berührungspunkte im Zusammenhang mit der DSGVO und der ePrivacy RL gibt es etwa mit der Datenschutzbehörde, wobei mit der Vorbereitung bzw. Vollziehung einer neuen ePrivacy-Verordnung von einer Intensivierung der Zusammenarbeit auszugehen ist. Netzneutralitätsbericht 2019 13

Kapitel 4 Behördliche Aktivitäten – Chronologie der Ereignisse im Berichtszeitraum TABELLE 01: ZEITLICHE ABFOLGE DER EREIGNISSE IM BERICHTSZEITRAUM EUROPÄISCHE GREMIENARBEIT 1 Laufend Beteiligung an BEREC-Arbeitsgruppen zum Thema Netzneutralität BEREC Arbeitsgruppen 2018: “Development of a Net Neutrality measurement tool”, “Implementation of the Net Neutrality Regulation”, “Net Neutrality – input to an evaluation” BEREC Arbeitsgruppen 2019: “Update to the Guidelines on Net Neutrality”, “Report on the implementation of Regulation (EU) 2015/2120 and BEREC Net Neutrality Guidelines”, “Carry- over work on BEREC Net Neutrality measurement tool” 2 3 4 5 6 NATIONALE BESTANDSAUFNAHME/AUSTAUSCH MIT BETREIBERN Im vorliegenden Berichtszeitraum wurde keine Transparenzstudie durchgeführt. VOLLZUG DER TSM-VO Okt 2016 – März 2019 Jan 2018 – Feb 2019 Abstellungsverfahren der TKK gegen die 5 größten Betreiber, die von der TKK im Oktober 2016 eingeleitet wurden. Das letzte laufende Verfahren dieser Runde wurde im März 2019 eingestellt (nähere Erläuterungen in Kapitel 5). Auskunftsverfahren der TKK gegen 16 weitere Betreiber, 6 Verfahren konnten in der Berichtsperiode ohne Einleitung eines Aufsichtsverfahrens eingestellt werden. Verfahren gegen 9 dieser Betreiber wurden im Feb 2019 auf die RTR aufgrund einer Änderung der Zuständigkeit durch die Novelle zum TKG 2003 i.d.F. BGBl. I Nr. 78/2018 übertragen (nähere Erläuterungen in Abschnitt 5). Feb 2018 / Apr 2018 – Nov 2018 7 Verfahren der TKK nach Art. 3 Abs. 3 TSM-VO gegen 8 (nach Merger von T-Mobile und UPC gegen 6) Betreiber. Gegenstand der Verfahren war die Zulässigkeit von Zugangssperren zu bestimmten Websites aufgrund von urheberrechtlichen Unterlassungsansprüchen (nähere Informationen in Abschnitt 5.5). April 2018 – Nov 2018 formlose Einstellung Einleitung und (aufgrund gänzlicher Antragsrückziehung aller Verfahrensparteien) eines Feststellungsverfahrens iZm Art. 3 TSM-VO iVm § 81 Abs. 1a UrhG (nähere Informationen in Kapitel 5). 7 Nov 2018 TKK erlässt Bescheide gegen A1 Telekom Austria AG, LIWEST Kabelmedien GmbH, kabelplus GmbH, Salzburg AG für Energie, Verkehr und Telekommunikation, T-Mobile Austria GmbH, 2 UPC Gesellschaften und Hutchison Drei Austria GmbH in Bezug auf die Zulässigkeit von Zugangssperren zu bestimmten Websites aufgrund von urheberrechtlichen Unterlassungsansprüchen (nähere Informationen in Abschnitt 5.5). 8 Jan 2019 – Apr 2019 6 Verfahren der TKK nach Art. 3 / Art. 5 TSM-VO gegen 8 Betreiber. Gegenstand der Verfahren war die Zulässigkeit von Zugangssperren zu bestimmten Websites aufgrund von urheberrechtlichen Unterlassungsansprüchen (nähere Informationen unter 5.5). 9 April 2019 TKK erlässt Bescheide gegen A1 Telekom Austria AG, LIWEST Kabelmedien GmbH, kabelplus GmbH, Salzburg AG für Energie, Verkehr und Telekommunikation, T-Mobile Austria GmbH, 2 UPC Gesellschaften und Hutchison Drei Austria GmbH in Bezug auf die Zulässigkeit von Zugangssperren zu bestimmten Websites aufgrund von urheberrechtlichen Unterlassungsansprüchen (nähere Informationen in Abschnitt 5.5). 10 seit Feb 2019 Weiterführung der bisher durch die TKK geführten Auskunftsverfahren (siehe Tabelle Punkt 4) gegen 9 Betreiber durch die RTR (nähere Erläuterungen in Kapitel 5). 11 seit Feb 2019 Einleitung von 6 Feststellungsverfahren iZm Art. 3 TSM-VO iVm §81 Abs. 1a UrhG (nähere Informationen in Abschnitt 5.5). 12 März 2019 Einleitung eines weiteren Auskunftsverfahrens nach Art. 5 Abs. 2 TSM-VO durch die RTR (nähere Informationen in Kapitel 5). 13 seit Apr 2019 Ein laufendes Verfahren nach Art. 3 / Art. 5 TSM-VO. Gegenstand des Verfahrens ist die Zulässigkeit von Zugangssperren zu bestimmten Websites aufgrund von urheberrechtlichen Unterlassungsansprüchen (nähere Informationen in Abschnitt 5.5). Netzneutralitätsbericht 2019 15

Kapitel 5 Mögliche Netzneutralitätsverletzungen und entsprechende Verfahren TABELLE 02: KURZBESCHREIBUNG PROBLEMATISCHER PRAKTIKEN BEZÜGLICH TSM-VO ART DER PRAKTIK BESCHREIBUNG 1. Portsperren 2. Private IP- Adressen und Dienste 3. Zero-Rating Bestimmte UDP- oder TCP-Ports werden für eingehenden und/oder ausgehenden Verkehr gesperrt. Bestimmte Dienste können dadurch ggf. nicht genutzt werden, was mit Art. 3 Abs. 1 und 3 TSM-VO in Widerspruch steht. Eine nähere Beschreibung findet sich in Abschnitt 5.1. Kundinnen und Kunden werden private IP-Adressen (per Network Address Translation (NAT)) zugeteilt. Dies verhindert, dass die Endnutzerin bzw. der Endnutzer eigene Dienste bereitstellen bzw. anbieten kann; dieses Recht ergibt sich jedoch aus Art. 3 Abs. 1 TSM-VO. Eine nähere Beschreibung findet sich in Abschnitt 5.2. Das Datenvolumen einer bestimmten Anwendung oder eines bestimmten CAPs wird nicht auf das im Tarif der Kundin bzw. des Kunden enthaltene Datenvolumen angerechnet. 4. Spezialdienste Bei einem Spezialdienst handelt es sich um einen Dienst, der nicht über den normalen Internet Access Service (IAS), sondern priorisiert/optimiert vom ISP angeboten wird. Um als Spezialdienst i.S.d. Art. 3 Abs. 5 TSM-VO angeboten werden zu können, muss ein Dienst bestimmte Voraussetzungen erfüllen. 5. 6. 7. Technische Diskriminierungen bzw. Einschränkung des Internetzugangs Trennung von IP-Verbindungen Sperren von Webseiten aufgrund urheberrechtlicher Ansprüche Die Veränderung/Umleitung von Verkehr sowie die Einschränkung des IAS steht im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 3 TSM-VO. Eine nähere Beschreibung findet sich in Abschnitt 5.3. Die automatische Trennung von IP-Verbindungen schränkt das Recht der Endnutzerin bzw. des Endnutzers ein, selbst Dienste bereitzustellen (Art. 3 Abs. 1 TSM-VO). Eine nähere Beschreibung findet sich in Abschnitt 5.4. Auch wenn urheberrechtliche Unterlassungsansprüche grundsätzlich von den ordentlichen Gerichten zu entscheiden sind, ist zu prüfen, ob die Umsetzung der hierfür ergriffenen Verkehrsmanagementmaßnahmen (Sperren) mit der TSM- VO vereinbar ist. Werden solche Verkehrsmanagementmaßnahmen von ISPs auf bloße Aufforderung (ohne gerichtliche Entscheidung) von Rechteinhabern ergriffen, ist es ebenfalls notwendig, das Vorliegen der Ausnahme des Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 lit. a) TSM-VO zu überprüfen (siehe Abschnitt 5.5). Ein Schwerpunkt in diesem Berichtsjahr lag auf Verfahren zur Ermittlung von möglichen Netzneutralitätsverletzungen gegenüber (bezogen auf Kundenanzahl) kleineren Betreibern. Zur Herstellung eines „level-playing-field“ war es notwendig, nach der Überprüfung der größten nationalen Betreiber auch sukzessive kleinere Festnetz- und Mobilbetreiber einer Überprüfung zu unterziehen. In Fortsetzung der Überwachung der Einhaltung des Art. 3 TSM-VO wurden schon zu Beginn des Jahres 2018, in einer zweiten Runde an Auskunftsverfahren, insgesamt 16 ISPs angeschrieben und Fragebögen zur Beauskunftung von Produkten und technischen Praktiken versendet. Am Ende des letzten Berichtszeitraumes lagen in fast allen dieser Verfahren die entsprechenden Antworten der Betreiber vor. Positiv hervorzuheben ist, dass sechs dieser Verfahren bereits im Zeitraum Juli bis Dezember 2018 wieder eingestellt wurden, da keine potenziellen Netzneutralitätsverletzungen erkannt werden konnten. In den übrigen zehn Verfahren (hier ist anzumerken, dass vier Verfahren auf einen virtuellen Netzbetreiber entfallen, der für seine Marken Einzelgesellschaften gegründet hat), wurden wie schon in der Vergangenheit im Auftrag der TKK entsprechende Gespräche geführt, um potenziellen Verstößen gegen Netzneutralitätsbericht 2019 17

Kapitel 5 Mögliche Netzneutralitätsverletzungen und entsprechende Verfahren 5.1 Sperren von TCP-/UDP-Ports bzw. Protokollen Im Rahmen der Auskunftsverfahren des Jahres 2018 stellte sich heraus, dass einige der angefragten Betreiber unterschiedliche Ports der TCP- bzw. UDP-Protokolle meist unter Angabe von Notwendigkeiten zur Aufrechterhaltung der Netzsicherheit und -integrität (Berufung auf Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 lit. b) sperren. Dies ist problematisch, weil dadurch die Endnutzerrechte nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 beschränkt werden. Hinsichtlich der Portsperren ergaben sich aus diesen neuen Verfahren eine Reihe unterschiedlicher Sachverhalte. Dabei konnte erneut festgestellt werden, dass sich insgesamt kein homogenes Bild von Portsperren ergibt. Tatsächliche Hintergründe für Portsperren konnten in den fortgesetzten Verfahren in den meisten Fällen geklärt werden. Da es sich bei den verfahrensgegenständlichen mobilen Betreibern allesamt um virtuelle Netzbetreiber (MVNOs) handelte, die weitgehend über kein eigenes Kernnetz verfügen, konnten diese in diesem Punkt letztlich nur auf ihre Host-Betreiber verweisen. Da diese bereits in der ersten Verfahrensgeneration geprüft wurden, erübrigten sich hier weitere Ermittlungen. Bei den abgefragten Festnetz-ISPs waren die Ergebnisse erneut unterschiedlich bzw. die gesperrten Ports stark von Hardwareseitigen Notwendigkeiten geprägt. So nutzte ein bestimmter ISP zur Wartung eines Teils seiner Modems Port 22 TCP (Dienst: Secure-Shell bzw. SSH) und versah diesen daher endnutzerseitig mit einer Sperre. Teilweise dürften diese Arten von Sperren also „historisch“ bedingt sein. Hierzu ist an dieser Stelle erneut mit Nachdruck festzuhalten, dass die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Portsperren jeweils eine Einzelfallbetrachtung erfordert und somit aus der Tatsache, dass in einem Verfahren eine Portsperre in einem konkreten Szenario als gerechtfertigt erachtet wurde, nicht automatisch auf das Ergebnis der Beurteilung der Portsperren anderer ISPs geschlossen werden kann. Weiters wurden zur Beurteilung der Angemessenheit und Notwendigkeit auch erstmals die entsprechenden Leitlinien der ENISA herangezogen. Die folgende Zusammenstellung zeigt eine Auswahl der Ergebnisse: Port 22 (SSH) Ein Festnetzbetreiber sperrt für bestimmte Internetzugangstechnologien diese Ports aus technischen Gründen, die seiner Netztopologie entspringen (CPE-Wartung). Der Hersteller dieser Modems bietet nach Angaben des Betreibers hier keine Abhilfe an. Der Betreiber hat daher zugesagt, bei allen nicht betroffenen Kundinnen und Kunden diese Portsperre bis August 2019 aufzuheben und bei betroffenen Kundinnen und Kunden auf Anfrage das Modem zu tauschen. TCP-Port 23 (Telnet) Ein Mobilbetreiber gab an, TCP-Port 23 für eingehenden Verkehr zu sperren. Als Begründung wurden Schwachstellen in verwendeter Hardware bei Endnutzerinnen und Endnutzern angegeben. Nach Austausch der Hardware wurde die Sperre aufgehoben. TCP-Port 25 (SMTP) Ein Mobil- und mehrere Festnetzbetreiber gaben an, TCP-Port 25 für ausgehenden Verkehr zu sperren. Hintergrund ist hier vor allem die Vermeidung von Spam-Versand, falls der PC einer Kundin bzw. eines Kunden von Malware befallen wird. Bei der Vergabe rein privater IP-Adressen (NAT) kann es vorkommen, dass durch Black-Listing einer öffentlichen IP-Adresse, die sich viele Kundinnen und Kunden per NAT teilen, E-Mails aller dieser Kundinnen und Kunden blockiert werden. Diese Sperren wurde – wie schon in bisherigen Verfahren – nach Analyse i.S.d. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 lit. b als gerechtfertigt angesehen, da (reines) SMTP auf Endkundenebene ein Netzneutralitätsbericht 2019 19

Kapitel 5 Mögliche Netzneutralitätsverletzungen und entsprechende Verfahren TCP-Port 8089 eingehend (TR-069) Bei diesem TCP-Port handelt es sich um keinen aus der Range der bei der IANA „standardisierten“ Ports. Die Sperre wurde damit begründet, dass bestimmte eingesetzte Modems eines Herstellers auf diesem Port das Fernwartungsprotokoll TR-069 betreiben und diesbezüglich manipulationsanfällig sind. Die Analyse dauerte am Ende des Berichtszeitraums noch an. 5.2 Private IP-Adressen und Dienste Art. 3 Abs. 1 enthält das Recht für Endnutzerinnen bzw. Endnutzer, auch eigene Dienste bereitzustellen bzw. anzubieten. Die Spanne reicht hier vom für Eigengebrauch eingerichteten Smart-Home-Server (z.B. Temperaturüberwachung) auf entsprechenden Geräten bis zum selbst betriebenen Webserver für Dritte. Technische Voraussetzung, um selbst Dienste anbieten zu können, ist die direkte Erreichbarkeit des von der Endnutzerin bzw. vom Endnutzer betriebenen Servers/ Dienstes aus dem Internet und somit die Zuweisung einer öffentlichen IP-Adresse auf der Internetanbindung. Vor allem in mobilen Netzen kommt es immer wieder vor, dass Kundinnen und Kunden private IP-Adressen (per NAT) zugeteilt werden. Die Gründe hierfür liegen neben technischen Aspekten vor allem im Wunsch der Betreiber, knappe3 öffentliche IPv4-Adressen zu sparen. Wenn viele Kundinnen und Kunden sich nun aber eine gemeinsame private IP-Adresse per NAT teilen müssen, schließt dies die Möglichkeit des Einzelnen de facto aus, selbst Dienste oder Inhalte bereitzustellen. Der aus Art. 3 Abs. 1 erwachsende Grundanspruch der Endnutzerin bzw. des Endnutzers lautet nach Ansicht der Regulierungsbehörde zumindest auf eine kostenlose öffentliche dynamische IP-Adresse, zumindest wenn die Endnutzerin bzw. der Endnutzer dies wünscht, weil er etwa Dienste anbieten möchte. Die Endnutzerin bzw. der Endnutzer können hiermit unter Nutzung von dynamischen DNS-Diensten ihre/seine eigenen Dienste adressieren. Als Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 ist es aber jedenfalls zu sehen, wenn die Zuweisung einer öffentlichen IP-Adresse von einem zusätzlichen Entgelt (z.B. bestimmtes Tarifmodell oder Zusatzoption) abhängig gemacht oder ausschließlich auf bestimmte Kundensegmente (z.B. Geschäftskunden) eingeschränkt wird. Aus dem letzten Berichtszeitraum ergab sich, dass dieses Problem vor allem bei Mobilfunkbetreibern auftrat. Bis auf eine Ausnahme, die im Februar 2019 zu einem Auskunftsverfahren gegenüber einem Festnetzbetreiber führte, betrifft dieses Faktum auch im gegenständlichen Berichtszeitraum nur Mobilfunkbetreiber bzw. MVNOs. Der vorgenannte Festnetzbetreiber gab auf Nachfrage an, an Endnutzer derzeit nur private IPv4-Adressen (Carrier-Grade-NAT) – jedoch öffentliche IPv6-Adressen – zuzuweisen. Die Zuweisung von (auch) IPv6 Adressen ist zwar als positiv zu bewerten, jedoch beträgt die IPv6 Penetration über das gesamte Internet derzeit ca. nur 25 %. Somit wären die Kunden dieses Betreibers bei Erbringung eigener Dienste aus dem gesamten IPv4 Netz entweder nicht oder nur über Drittdienste erreichbar. Gegen Ende des Berichtszeitraums war dieses Verfahren noch anhängig. Hinsichtlich der Verfügbarkeit von öffentlichen IP-Adressen bei MVNOs sind insbesondere auch die Betreiber der diesbezüglichen Host-Netze in die Pflicht zu nehmen, da MVNOs immer wieder von Problemen berichten, öffentliche IPv4 Blöcke 3 Während für IPv4 etwas weniger als 232 (ca. 4 Milliarden) Adressen zur Verfügung stehen und diese heute knapp sind, stehen bei IPv6 etwas weniger als 264 (ca. 18 Trillionen) Subnetze zur Verfügung. Netzneutralitätsbericht 2019 21

Kapitel 5 Mögliche Netzneutralitätsverletzungen und entsprechende Verfahren Auch diese Praxis spielte im aktuellen Berichtszeitraum eine Rolle, wobei es bei den abgefragten MVNOs im Berichtszeitraum teilweise zu Missverständnissen kam. Als Einschränkung der Rechte nach Art. 3 Abs. 1 wird tatsächlich nur die Trennung der IP-Verbindung und nicht der Abschluss von Verrechnungssessions betrachtet. Letzteres führt i.d.R. zu keiner Verbindungsunterbrechung bei der Endnutzerin oder dem Endnutzer und die zugeteilte IP-Adresse ändert sich hierbei auch nicht. Nach Gesprächen mit den betroffenen Betreibern (mit Ausnahme jenes MVNOs, der im März 2019 den Betrieb einstellte und jenem, der von einem MNO übernommen wurde) stellte sich heraus, dass es hier zu keiner willkürlichen Trennung von IP-Verbindungen kommt, sondern nur „Session-Tickets“ aus Verrechnungsgründen abgeschlossen werden. 5.5 5.5.1 Sperren von Websites aufgrund urheberrechtlicher Ansprüche Sperren von Websites im Berichtszeitraum Anbieter von Internetzugangsdiensten dürfen konkrete Inhalte, Anwendungen, Dienste oder Kategorien derselben grundsätzlich nicht blockieren, verlangsamen, verändern, einschränken, stören, verschlechtern oder diskriminieren, wobei die TSM- VO auch Ausnahmen von diesem Grundsatz kennt. So können die aufgezählten Maßnahmen ergriffen werden, soweit und solange sie erforderlich sind, um unionsrechtlichen Gesetzgebungsakten oder nationalen Rechtsvorschriften sowie deren Umsetzungsmaßnahmen zu entsprechen. Im Bereich des Urheberrechts existiert mit § 81 Abs. 1a UrhG eine Sonderbestimmung, nach der auch Anbieter von Internetzugangsdiensten zur Unterlassung der Zugangsvermittlung zu strukturell rechtsverletzenden Websites verpflichtet werden können, sofern sie zuvor von einem Rechteinhaber ordnungsgemäß abgemahnt wurden. Eine strukturell rechtsverletzende Website liegt dann vor, wenn auf dieser nicht nur in Einzelfällen, sondern systematisch und regelmäßig gegen Ausschließungsrechte im Sinne des UrhG verstoßen wird. Dies ist beispielsweise auch dann der Fall, wenn Websitebetreiber zur massenweisen Vermittlung illegaler Werkvervielfältigungen beitragen, indem sie den Nutzerinnen und Nutzern zur leichteren Auffindung gewünschter Werktitel indizierte BitTorrent-Dateien zur Verfügung stellen.4 Voraussetzung für einen Unterlassungsanspruch der Rechteinhaberin oder des Rechteinhabers gegen den Anbieter von Internetzugangsdiensten ist die Abwägung verschiedener Grundrechte.5 Bei der Prüfung von Ansprüchen nach § 81 Abs. 1a UrhG ist das als geistiges Eigentum geschützte Urheberrecht der antragstellenden Rechteinhaber sowie deren Recht auf wirksame Rechtsdurchsetzung mit dem Grundrecht der Internetnutzerinnen und -nutzer und Websitebetreiber sowie der am Verfahren beteiligten Access-Provider auf Freiheit der Meinungsäußerung, Informationsfreiheit und auf unternehmerische Freiheit abzuwägen.6 Da der Beurteilung von Ansprüchen nach § 81 Abs. 1a UrhG die Abwägung der angeführten Grundrechte immanent ist, stellt diese Bestimmung dementsprechend eine Ausnahmebestimmung nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 lit. a TSM-VO dar.7 Eine vom Anbieter von Internetzugangsdiensten ergriffene, verhältnismäßige Verkehrsmanagementmaßnahme, die der Entsprechung von solchen Ansprüchen dient, verstößt nicht gegen die TSM-VO. Im Zeitraum zwischen Frühjahr 2018 und April 2019 leitete die TKK gegenüber jenen Anbietern von Internetzugangsdiensten, die mutmaßlich den Zugang zu bestimmten 4 OGH 24.10.2017, 4 Ob 121/17y; TKK 26.11.2018, R 1-5, 8, 9/18; TKK 12.04.2019, R 1-6/19. 5 EuGH 27.03.2014, C-314/12, UPC Telekabel Wien / Constantin Film Verleih u.a. 6 OGH 14.10.2017, 4 Ob 121/17y. 7 TKK 26.11.2018, R 1-5, 8, 9/18; TKK 12.04.2019, R 1-6/19. Netzneutralitätsbericht 2019 23

Kapitel 5 Mögliche Netzneutralitätsverletzungen und entsprechende Verfahren 5.5.2 Exkurs: Technische Varianten der Umsetzung von Verkehrsmanage- mentmaßnahmen zur Sperre von strukturell urheberrechtsverletzenden Websites Bei den im Berichtszeitraum durchgeführten Verfahren zu Netzsperren stellte sich auch die Frage zur konkreten technischen Umsetzung bzw. zu den Auswirkungen unterschiedlicher Umsetzungsmöglichkeiten auf die Vereinbarkeit mit der TSM-VO. Besteht die Verpflichtung eines ISP, eine konkrete Website zu sperren, so gibt es verschiedene Möglichkeiten, wie diese Sperre umgesetzt werden kann. Diese unterscheiden sich in der technischen Umsetzung, den Umgehungsmöglichkeiten, potenziellen Overblocking-Effekten sowie möglichen Eingriffen in die Privatsphäre der Endnutzer. Im Folgenden wird deshalb auf die Möglichkeiten von Sperren per DNS-Sperre und IP- Sperre eingegangen. Nicht eingegangen wird auf Arten von Sperren, die eine Auswertung von Inhaltsdaten und damit Deep Packet Inspection (DPI) voraussetzen, und – auch aufgrund von datenschutzrechtlichen Aspekten – unverhältnismäßig erscheinen, wie etwa DNS Sniffing oder das Auslesen von TLS-SNI-Informationen oder HTTP-Hostnames. 5.5.2.1 Technische Grundlagen Rein technisch werden Endnutzer wie Konsumenten und Applikationsanbieter im Internet über IP-Adressen adressiert. Beispiele für IP-Adressen wären, abhängig vom konkreten Protokoll, etwa 81.16.157.4 oder 2a01:190:15fd:1c00::4. Da diese Adressen für den täglichen Gebrauch weder umgänglich noch einfach merkbar sind, erfolgt der faktische Zugriff über Domains, etwa www.rtr.at. Um nun eine Übersetzung der einfach zu merkenden Domain in die für die tatsächliche Kommunikation notwendige IP-Adresse zu bewerkstelligen, wird auf das sog. Domain Name Service, kurz DNS, zurückgegriffen. Vereinfacht ausgedrückt stellt das DNS ein „Telefonbuch des Internets“ dar, in dem zu jeder Domain die passende IP-Adresse abrufbar ist. Strukturell ist das DNS als verteiltes System konzipiert und implementiert. im DNS geschehen für den Nutzer transparent. So umfasst Abfragen jeder Internetzugangsdienst einen vom Internetzugangsanbieter betriebenen DNS-Server, der beim Endnutzer vom Internetzugangsanbieter eingerichtet wird und (mittelbar) vom Webbrowser des Nutzers beim Aufruf einer Domain abgefragt wird. Dies ist schematisch in Abbildung 2 vereinfacht dargestellt: Bei einem Website-Aufruf von www.rtr.at fragt der Browser des Endnutzers automatisch den DNS-Server nach der zugehörigen IP- Adresse. Diese wird mitgeteilt, erst danach kann der Browser die Verbindung zum eigentlichen Ziel aufbauen. Netzneutralitätsbericht 2019 25

Kapitel 5 Mögliche Netzneutralitätsverletzungen und entsprechende Verfahren Durch DNS-Sperren wird somit zielgenau der einfache Zugang zu betroffenen Domains unterbunden, der Endkunde kann über die Sperre informiert werden und Domains Dritter sind durch solche Sperren technisch nicht umfasst. Eine Umgehung von DNS-Sperren ist prinzipiell möglich, erfordert aber grundsätzliche technische Kenntnisse. Umgehungsmöglichkeiten für den Endnutzer sind etwa der Einsatz eines VPN-Dienstes, der Einsatz von TOR11 oder die Änderung des DNS-Servers in den Betriebssystemeinstellungen auf einen alternativen DNS-Anbieter, der außerhalb der Kontrolle des Internetzugangsanbieters liegt.12 Erlangt der Seitenbetreiber von der Sperre Kenntnis, kann dieser auch auf eine andere alternative/zusätzliche Domain umstellen und damit die Sperre ins Leere laufen lassen.13 5.5.2.1.2 IP-Sperre Eine IP-Sperre durch den ISP unterbindet den Zugriff von Endkunden auf die gesperrte IP-Adresse. Dies bedeutet, dass der gesamte Verkehr zur Ziel-IP nicht mehr zugestellt wird, unabhängig vom Auslöser bzw. der konkret aufgerufenen Domain. Dadurch, dass in diesem Fall technisch keine Umleitung eingerichtet wird, sondern die IP-Adresse als solche gesperrt wird, kann der Endkunde beim Aufruf einer Domain, welche die gesperrte IP-Adresse verwendet, technisch nicht über die Sperre informiert werden. Schematisch lässt sich das wie in Abbildung 4 darstellen: Bei einer reinen IP- Sperre wird die DNS-Anfrage zwar noch richtig beantwortet, der ISP stellt Datenpakete an die gesperrte Ziel-Adresse aber unabhängig von der angeforderten Domain nicht zu. ABBILDUNG 04: SCHEMATISCHE DARSTELLUNG EINER IP-SPERRE 80.109.251.35 Browser ISP 213.33.99.70 DNS 81.16.157.4 Webserver DNS Anforderung Frage an 213.33.99.70 Welche IP hat www.rtr.at? HTTPS Anforderung Anforderung an 81.16.157.4 Domain: www.rtr.at 81.16.157.4 > VERWERFEN DNS Antwort Antwort an 80.109.251.35 IP von www.rtr.at ist 81.16.157.4 11 The Onion Router, https://www.torproject.org/ 12 Bekannte Anbieter solcher DNS-Server sind etwa Google (8.8.8.8), Quad9 (9.9.9.9) oder CloudFlare (1.1.1.1). 13 So etwa kurzfristig bei der urheberrechtsverletzenden Website „movie2k.to“, die nach Einrichtung einer Sperre ihre Domain auf „movie4k.to“ umstellte. (https://t3n.de/news/movie2kto-neuer-name-movie4to-469942/) Netzneutralitätsbericht 2019 27

Kapitel 5 Mögliche Netzneutralitätsverletzungen und entsprechende Verfahren 5.5.2.2 Sperren von legalen Inhalten: Overblocking Da die TSM-VO festsetzt, dass ISPs „nicht bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste […] blockieren, verlangsamen, verändern, einschränken, stören, verschlechtern oder diskriminieren dürfen“,16 sind Internetsperren grundsätzlich im Detail zu analysieren. So besteht die Möglichkeit, dass durch überschießende Sperren Inhalte blockiert werden, für deren Sperre keine Rechtsgrundlage entsteht. In solchen Fällen wird von „Overblocking“ gesprochen. 5.5.2.2.1 Overblocking von Inhalten auf der zu sperrenden Domain Da durch die Sperre einer gesamten Domain alle Inhalte auf eben jener blockiert werden, ist vorab zu analysieren, in welchem Verhältnis legale und illegale Inhalte zueinander- stehen, und ob eine Sperre aller Inhalte gerechtfertigt erscheint. Zur Beurteilung dieser Frage hat die Judikatur den Begriff der „strukturell urheberrechtsverletzenden Websites“ entwickelt, wobei nur für solche Websites eine Website-Sperre eingerichtet werden darf. Bejaht wurde eine solche strukturelle Urheberrechtsverletzung etwa bei kino.to, wobei eine solche bei YouTube oder Wikipedia angesichts des überwiegenden Anteils legaler Inhalte eher verneint werden würde.17 Auf diese Form des Overblockings wird im Folgenden nicht weiter eingegangen. 5.5.2.2.2 Overblocking von Inhalten auf Domains und Webseiten Dritter Grundsätzlich wäre es möglich, dass durch Website-Sperren nicht nur die an sich zu sperrende Domain erfasst wird, sondern auch unbeteiligte Websites Dritter mitumfasst werden. Bei DNS-Sperren wäre dies etwa der Fall, wenn aufgrund einer Sperrverpflichtung für eine Domain eine gesamte Top-Level-Domain auf DNS-Ebene gesperrt würde, etwa wenn aufgrund der Sperrverpflichtung für „movie4k.to“ die gesamte Top-Level-Domain von Tonga „.to“ gesperrt werden würde. Faktisch bedeutender und schwieriger abzuschätzen ist die Gefahr von Overblocking bei der Sperre von IPv4-Adressen. Gerade bei „Shared Hostern“ teilen sich viele verschiedene Domains dieselbe IP-Adresse. Dies auch bedingt durch die Knappheit von verfügbaren IPv4-Adressen, den Kosten der Beschaffung einer exklusiven IPv4-Adresse und der Unterstützung von Technologien, die eine Mehrfachnutzung erlauben durch alle gängigen Browser.18 16 Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 TSM-VO leg. cit. 17 OGH 24.06.2014, 4 Ob 71/14s. 18 Server Name Indication (SNI), RFC 6066. Netzneutralitätsbericht 2019 29

Kapitel 5 Mögliche Netzneutralitätsverletzungen und entsprechende Verfahren Die obigen Indikatoren legen jedenfalls den Schluss nahe, dass CloudFlare für die Bedienung unterschiedlicher Websites dieselben IP-Adressen verwendet: So ist ein direkter Aufruf einer Website über die IP-Adresse nicht möglich,29 Reverse DNS-Abfragen führen zu keinem Ergebnis und Suchen in öffentlichen Archiven nach CloudFlare-IPs führten zu einer Vielzahl von unzusammenhängenden Websites.30 In den o.g. Verfahren ließ sich ebenfalls beobachten, dass IP-Adressen einzelner Websites seitens CloudFlare regelmäßig gewechselt werden, was gegen die Zuordnung einer statischen IP-Adresse pro Website spricht. 5.5.2.3 Technische Abwägungsgründe Faktisch werden Website-Sperren in Österreich mit DNS-Sperren und IP-Sperren umgesetzt, wobei der Großteil mit DNS-Sperren erfolgt.31 Besteht eine Sperrverpflichtung einer gewissen Domain, ist aber keine konkrete technische Umsetzung vorgeschrieben, so ist aus Sicht der RTR differenziert vorzugehen. Dies insbesondere, wenn die zu sperrende Seite ein CDN verwendet.32 Während sowohl die Effektivität einer Sperre als auch ein mögliches Overblocking bei DNS-Sperren technisch durch CDN nicht berührt wird, verhält sich dies aus den oben angeführten Gründen bei IP-Sperren anders: So ist technisch die Verwendung einer exklusiven IP-Adresse schwieriger nachweisbar und es entspricht gerade bei CDNs dem Stand der Technik, dass IP-Adressen zur Bedienung mehrerer Domains verwendet werden. Auch bei den im Berichtszeitraum geführten Verfahren gab es keine Hinweise darauf, dass es bei den konkret untersuchten Domains anders wäre. Eine Zuordnung von exakt einer IP-Adresse zu exakt einer Domain war aufgrund einer geteilten IP-Adresse zwischen mehreren verfahrensgegenständlichen Domains sogar auszuschließen.33 Obgleich die Einrichtung einer IP-Sperre oberflächlich betrachtet effektiver erscheint – etwa, weil sie sich durch die Verwendung eines anderen DNS-Servers nicht umgehen lässt – ist eine Umgehung sowohl für den Webseitenbetreiber als auch für Benutzer mit grundlegender technischer Erfahrung mit einfachen Mitteln möglich, während die Gefahr des Overblockings stark ansteigt. Dies ist bei einer Verhältnismäßigkeitsprüfung und damit der Prüfung der Vereinbarkeit der Verkehrsmanagementmaßnahme mit Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 TSM-VO zu berücksichtigen. 29 Siehe etwa: http://104.27.180.161 30 Siehe etwa Bing-Suche nach „ip:104.27.180.161“. 31 TKK 12.4.2019, R 1-5/19. 32 Siehe unter 5.5.2.2.3. 33 TKK 12.4.2019, R 1-5/19. Netzneutralitätsbericht 2019 31

Kapitel 5 Mögliche Netzneutralitätsverletzungen und entsprechende Verfahren 5.7 Maßnahmen nach Art. 5 Abs. 1 In Bezug auf die Einhaltung der Bestimmungen aus Art. 5 Abs. 1 TSM-VO wurden im dritten Berichtszeitraum (bis April 2019) keine Maßnahmen i.S.d. Art. 5 Abs. 1 TSM-VO als notwendig erachtet, weil der Dialog mit den Unternehmen gesucht wurde und die Gespräche i.d.R. schon vorab zu konstruktiven, im Einklang mit der TSM-VO stehenden Lösungen geführt haben. Zahlreiche Verfahren nach Art 5 Abs. 1 leg. cit., die eingeleitet, aber (z.B. wegen freiwilliger Abstellung der Mängel durch den Betreiber) letztlich ohne bescheidmäßige Anordnung eingestellt wurden, sind hier nicht enthalten. Nichtsdestotrotz hat die Regulierungsbehörde die Einhaltung der Bestimmungen der Art. 3 und Art. 4 der TSM-VO natürlich laufend im Auge behalten. Die im Dezember 2017 erlassenen Maßnahmenbescheide nach Art. 5 Abs. 1 TSM-VO gegenüber A1 Telekom Austria AG sind weiterhin wirksam. Als weniger positiv ist hierzu jedoch die lange Verfahrensdauer vor dem Bundesverwaltungsgericht hervorzuheben, da diese beiden Entscheidungen die ersten auf Basis der TSM-VO erlassenen waren und hier eine rasche gerichtliche Überprüfung als Leitschnur für zukünftige Verfahren wünschenswert gewesen wäre. Netzneutralitätsbericht 2019 33

Kapitel 6 Weitere Kennzahlen/Aktivitäten zur Netzneutralität im Berichtszeitraum 6.3 Kontinuierliche Verfügbarkeit von nichtdiskriminierenden Internetzugangsdiensten Art. 5 Abs. 1 der TSM-VO gibt den nationalen Regulierungsbehörden vor, dass sie die Einhaltung der Art. 3 und Art. 4 der TSM-VO sicherstellen, sowie die kontinuierliche Verfügbarkeit von nichtdiskriminierenden Internetzugangsdiensten auf einem Qualitätsniveau, das dem Fortschritt der Technik entspricht, bewerten sollen. Um eine Perspektive aufzuzeigen und die Entwicklung besser bewerten zu können, wird in den folgenden Darstellungen auch die längerfristige Entwicklung dargestellt. Allerdings bezieht sich die Interpretation der Grafiken nur auf den Berichtszeitraum. In den folgenden Erläuterungen wird demnach auf die jeweils aktuellsten vorliegenden Zahlen Bezug genommen: Für manche Kennzahlen waren zum Zeitpunkt der Berichtslegung jedoch noch keine Zahlen für Q1/2019 verfügbar. die kontinuierliche Um nichtdiskriminierenden Internetzugangsdiensten auf einem dem Fortschritt der Technik entsprechenden Qualitätsniveau abzubilden, werden folgende Kennzahlen als relevant angesehen: Verfügbarkeit von • Anzahl der Breitbandanschlüsse • Verteilung der Download- und Upload-Geschwindigkeiten im Berichtszeitraum • Median der Download- und Upload-Geschwindigkeit sowie der Latenz im Zeitverlauf • Verteilung der Download- und Upload-Geschwindigkeiten nach Tagesstunden • Preisbaskets festes vs. mobiles Breitband • Qualitätsdimensionen Netzneutralitätsbericht 2019 37

Kapitel 6 Weitere Kennzahlen/Aktivitäten zur Netzneutralität im Berichtszeitraum ABBILDUNG 06: VERTEILUNG DER DOWNLOAD-GESCHWINDIGKEIT IM BERICHTSZEITRAUM 2016 2017 2018 2019 (Jan-Mai) Anteil an Tests mit Download-Geschwindigkeit in einer bestimmten Kategorie 45 % 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % % 5 7 , % 2 7 , % 8 5 , % 1 5 , % 5 5 2 , % 5 4 2 , % 5 2 2 , % 7 0 2 , % 9 6 3 , % 3 9 3 , % 0 9 3 , % 7 8 3 , % 0 5 1 , % 6 5 1 , % 5 6 1 , % 4 7 1 , % 4 2 1 , % 5 0 1 , % 5 1 1 , % 7 2 1 , % 7 2 , % 9 2 , % 6 4 , % 4 5 , ≤ 2 Mbit/s > 2 bis 10 Mbit/s >10 bis 30 Mbit/s > 30 bis 50 Mbit/s > 50 bis 100 Mbit/s > 100 Mbit/s Quelle: RTR-Netztest In Abbildung 6 ist der Anteil an Tests mit Download-Geschwindigkeit in einer bestimmten Kategorie dargestellt. Es ist zu erkennen, dass bereits im Jahr 2016 die meisten Messungen Download-Geschwindigkeiten von 10 bis 30 Mbit/s aufwiesen. Dieser Anteil ist 2017 angestiegen, aber 2018 etwas zurückgegangen. Der Anteil an Messungen von unter 2 Mbit/s ging von 2016 bis 2019 zurück, während der Anteil an Messungen über 100 Mbit/s im gleichen Zeitraum angestiegen ist. Netzneutralitätsbericht 2019 39

Kapitel 6 Weitere Kennzahlen/Aktivitäten zur Netzneutralität im Berichtszeitraum ABBILDUNG 08: DOWNLOADGESCHWINDIGKEIT JE TECHNOLOGIE (W)LAN 3G 4G Median in Mbit/s 50 40 30 20 10 0 3 1 5 9 4 5 1 0 9 4 5 1 0 9 4 5 1 7 9 3 5 1 2 9 3 6 1 0 1 2 3 6 1 0 8 3 5 1 9 9 2 6 1 8 9 2 8 1 9 9 2 9 1 0 9 3 9 1 1 9 3 9 1 1 8 3 1. Quartal 2016 2. Quartal 2016 3. Quartal 2016 4. Quartal 2016 1. Quartal 2017 2. Quartal 2017 3. Quartal 2017 4. Quartal 2017 1. Quartal 2018 2. Quartal 2018 3. Quartal 2018 4. Quartal 2018 1. Quartal 2019 Quelle: RTR-Netztest In Abbildung 8 ist der Median39 der mit dem RTR-Netztest gemessenen Download- Geschwindigkeit im Zeitverlauf, unterschieden nach Technologie, dargestellt. Es ist deutlich zu erkennen, dass im Median mit 4G-Mobilfunk deutlich höhere Download- Geschwindigkeiten erreicht werden als mit (W)LAN oder 3G-Mobilfunk. Allerdings ist die Download-Geschwindigkeit für 4G-Mobilfunk seit Anfang 2016 gesunken. Dieser Trend wird vom 2. bis zum 4. Quartal 2018 unterbrochen, in dieser Zeit stieg die Download-Geschwindigkeit von 28,9 Mbit/s auf 31,4 Mbit/s an. Im 1. Quartal 2019 sank die Download-Geschwindigkeit für 4G-Mobilfunk allerdings wieder auf 30,7 Mbit/s. Generell ist im Mobilfunk ein gewisser Zyklus bei Einführung einer neuen Technologie zu beobachten, der durch die jeweils verfügbaren Kapazitäten gekennzeichnet ist. Wird eine neue Technologie eingeführt, bestehen zunächst freie Kapazitäten, die durch Wettbewerb und Nachfrage sukzessive „gefüllt“ werden, bis eine nächste Technologie (häufig verbunden mit neuem Spektrum) wiederum neue Kapazitäten schafft. Vor diesem Hintergrund kann auf Basis der Grafik nicht darauf geschlossen werden, dass die Qualität der Anschlüsse schlechter geworden ist, bzw. besteht hier keine Verbindung zu Themen der Netzneutralität. Mit 3G-Mobilfunk werden von den ausgewerteten Technologien die geringsten Download-Geschwindigkeiten erreicht. 2G-Verbindungen werden aufgrund der niedrigen erzielbaren Datenraten in dieser sowie in den folgenden Auswertungen nicht berücksichtigt. Die Download-Geschwindigkeit im (W)LAN-Bereich ist in der Berichtsperiode relativ konstant bzw. leicht ansteigend. 39 Der Median bietet sich an, da er genau in der Mitte aller (geordneten) Beobachtungen liegt, d.h. 50 % der Messwerte liegen über und 50 % der Messwerte liegen unter dem Median. Somit ist er robust gegenüber Ausreißern. Netzneutralitätsbericht 2019 41

Kapitel 6 Weitere Kennzahlen/Aktivitäten zur Netzneutralität im Berichtszeitraum ABBILDUNG 10: LATENZ (PING) JE TECHNOLOGIE 40 (W)LAN 3G 4G Ping in ms 60 50 40 30 20 10 0 7 2 1 4 7 2 6 2 1 4 8 2 6 2 1 4 7 2 6 2 1 4 7 2 6 2 1 4 7 2 6 2 2 4 7 2 5 2 0 5 7 2 5 2 8 4 7 2 4 2 9 4 7 2 3 2 5 4 7 2 3 2 1 4 7 2 3 2 0 4 7 2 3 2 0 4 7 2 1. Quartal 2016 2. Quartal 2016 3. Quartal 2016 4. Quartal 2016 1. Quartal 2017 2. Quartal 2017 3. Quartal 2017 4. Quartal 2017 1. Quartal 2018 2. Quartal 2018 3. Quartal 2018 4. Quartal 2018 1. Quartal 2019 Quelle: RTR-Netztest In Abbildung 10 ist der Median der Latenz dargestellt. Mit 4G-Mobilfunk und (W)LAN können ähnliche Latenzen (zwischen 22,5 ms und 27 ms) erreicht werden. In der Berichtsperiode sind die Werte für (W)LAN und 4G relativ konstant. Bei 3G-Mobilfunk ist die Latenz allerdings deutlich höher, wobei diese aber seit dem 2. Quartal 2018 von 45 ms auf 40 ms gesunken ist. 40 Unter „Ping“ (technisch korrekter als „Latenz“ bezeichnet) versteht man den Zeitraum, den ein kleines Datenpaket vom Endgerät (Handy, Laptop, etc.) zu einem Server im Internet und zum Endgerät zurück benötigt. Gemessen wird die Ping-Zeit in Millisekunden (ms). Die Ping-Zeit ist ein wesentlicher Indikator bei Online-Spielen, aber auch beim ganz normalen Internet-Surfen wirkt sich die Ping-Zeit deutlich auf die „Trägheit“ des Zugangs aus. Die Verzögerung wird sowohl durch die Technologie des Internetzugangs als auch durch dessen Auslastung maßgeblich beeinflusst. Netzneutralitätsbericht 2019 43

Kapitel 6 Weitere Kennzahlen/Aktivitäten zur Netzneutralität im Berichtszeitraum ABBILDUNG 12: PREISBASKETS FESTES VS. MOBILES BREITBAND Mobil flat ≤ 30 Mbit/s Mobil flat > 30 bis ≤ 100 Mbit/s Festnetz ≤ 30 Mbit/s Festnetz > 30 bis ≤ 100 Mbit/s Mobil flat > 100 Mbit/s Festnetz > 100 Mbit/s Euro pro Monat 55,2 41,4 31,8 31,6 26,6 21,9 60 50 40 30 20 10 0 März 16 Juni 16 Sept. 16 Dez. 16 März 17 Juni 17 Sept. 17 Dez. 17 März 18 Juni 18 Sept. 18 Dez. 18 März 19 Quelle: RTR In Abbildung 12 werden die drei Preisbaskets für Festnetz-Breitband (jeweils ohne TV) den drei Preisbaskets für mobiles Breitband (mit unlimitiertem Datenvolumen) gegenübergestellt. In beiden Fällen wird nach den Bandbreitenkategorien ≤ 30 Mbit/s, > 30 bis ≤ 100 Mbit/s und > 100 Mbit/s unterschieden. Der Basket-Wert basiert auf dem jeweils günstigsten Produkt je Betreiber, das dem jeweiligen Basket zuzurechnen ist. Es ist ersichtlich, dass bei hohen Bandbreiten (> 100 Mbit/s) mobiles Breitband teurer als festes Breitband ist (Preise zwischen 40,2 € und 55,2 €), dies ist bei niedrigen Bandbreiten (≤ 30 Mbit/s) umgekehrt (Preise zwischen 21,1 € und 26,6 €). Von Mai 2018 bis März 2019 sind die Preise für mobiles Breitband mit hoher Übertragungsrate (> 100 Mbit/s) leicht angestiegen, während sie für mobiles Breitband mit niedrigeren Übertragungsraten (≤ 30 Mbit/s) leicht gesunken sind. In der Kategorie > 30 bis ≤ 100 Mbit/s sind die Preise während der Berichtsperiode nahezu gleich sowie relativ konstant im Zeitverlauf (Preise zwischen 30,7 € und 33,4 €). Netzneutralitätsbericht 2019 45

Kapitel 7 Fokusthema: Zero Rating Zero Rating wird in der Europäischen Union (EU) von einer Reihe von Mobilfunkbetreibern praktiziert (vgl. hierzu Abschnitt 7.4 dieses Kapitels) und kann in unterschiedlichen Formen auftreten, etwa als: • exklusives bzw. nicht-exklusives Angebot des Zero Rating unterliegenden Dienstes • Angebot, das einen Dienst (eine konkrete Applikation) oder eine Kategorie von Diensten umfasst, • Angebot, das in bestimmten Abständen aktualisiert wird und auf eine Bestenliste (etwa der Download in App Stores) referenziert, • ein integriertes Angebot eines ISPs, • Angebot, das eine Zahlung eines CAPs für das Zero Rating seiner App vorsieht (Sponsored data), • Teil eines Tarifs oder Optionaltarif, der gegen ein bestimmtes Entgelt durch den Kunden dazugebucht werden kann, • Angebot, mit dem allenfalls auch technische Differenzierungen verbunden sind (Drosselung des Angebots, Ungleichbehandlung nach Verbrauch des Datenvolumens), • Angebot, das unterschiedlich eingriffsintensiv bezüglich des dahinterstehenden Verkehrsmanagements bzw. der Maßnahmen zur Identifikation und Abrechnung des Verkehrs sein kann. Damit kann es ggf. auch – in unterschiedlichem Ausmaß – mit den Bestimmungen des Art. 3 (3) Unterabsatz 2 und 3 in Konflikt stehen, • etc. Überdies sind auch Kombinationen der beispielhaft angeführten Merkmale möglich (etwa als exklusives eigenes Angebot des Betreibers etc.). Die verschiedenen Optionen sind i.d.R. hinsichtlich ihrer Wirkungen unterschiedlich zu beurteilen. Grundsätzlich sind mit Zero Rating Angeboten eine Reihe potenzieller Vorteile verbunden. Dazu gehört etwa: • dass Endkunden einen Dienst beziehen können, ohne dass der Dienst auf ihr im Tarif inkludiertes Datenvolumen angerechnet wird (d.h. sie können mehr von diesem Dienst konsumieren); • allenfalls neue Endkunden gewonnen werden können; • dass Zero Rating den Wettbewerb zwischen ISPs unterstützen kann (es wird im Regelfall auch als wettbewerbliche Dimension eingesetzt); • dass Zero Rating allenfalls auch den Markteinstieg von CAPs befördern kann, weil die Wahrscheinlichkeit steigt, dass sie von Kunden ausgewählt werden. Netzneutralitätsbericht 2019 49

Kapitel 7 Fokusthema: Zero Rating Aus den Antworten auf diese Fragen kann beurteilt werden wie (un-)problematisch ein Produkt hinsichtlich der „Theroy of Harm“ der TSM-VO ist. Je attraktiver das Produkt ist und je stärker die Marktstellung des (der) CAPs und des (der) ISPs ist, desto eher können sich Einschränkungen für die Auswahl der Endkunden ergeben. Je komplexer bzw. restriktiver allfällige Vorleistungsverträge sind, desto eher werden CAPs in ihrem Markteintritt bzw. ihrer Expansion durch Zero Rating behindert. Aus der bisherigen Europäischen Entscheidungspraxis bzw. aus dem gemeinsamen Verständnis der Regulierungsbehörden ist klar, dass etwa eine technische Differenzierung, die den Zero Rating unterliegenden Verkehr anders behandelt (etwa verzögert) als anderen Internetverkehr, genauso verboten ist wie ein Produkt, bei dem nach Verbrauch des inkludierten Datenvolumens zwar alle anderen Dienste nicht oder nur mehr eingeschränkt zur Verfügung stehen, der Zero Rating unterliegende Verkehr allerdings weiterhin ohne Einschränkung genutzt werden kann. Zwar bedarf Zero Rating keiner exante Genehmigung durch die Behörde, ein Verstoß liegt aber jedenfalls dann vor, wenn es solche Arten der technischen Diskriminierung gibt. Auch Sponsored Data oder exklusive Vereinbarungen mit einem Mobilbetreiber werden i.d.R. höhere Aufmerksamkeit der Regulierungsbehörden auf sich ziehen. Zur Überprüfung der Auswirkungen von Zero Rating erhebt die RTR in unregelmäßigen Abständen44 Daten über die Nutzung der Zero Rating Angebote. Zu den erhobenen Dimensionen gehören etwa die Anzahl der Nutzer von Zero Rating Angeboten, die Anzahl der Nutzer, bei denen die Nutzung das im Tarif inkludierte Volumen übersteigt, das im Tarif inkludierte Volumen, das tatsächlich verbrauchte Volumen sowie das tatsächlich verbrauchte Zero Rating Gesamtvolumen. Diese Daten werden auf Monatsbasis je Tarif erhoben. Sind mehrere Kategorien von Applikationen Teil eines Zero Rating Angebots (etwa Audio-, Video-, Social Network-, Chat-Dienste), so werden auch die je Kategorie verbrauchten Zero Rating Volumina abgefragt. Bei Angeboten mit besonderer Dynamik bzw. Breite werden überdies auch die Vorleistungsverträge erhoben. Die Wirkung des Zero Rating Angebots auf nachgelagerte Märkte ist dann im Detail zu untersuchen, wenn etwa die Breite des Angebots hoch ist, die Nutzung intensiv, allenfalls ein gleiches Angebot von einem anderen MNO vorliegt und ggf. auch der CAP über eine besonders starke Stellung verfügt. Im Fall von Zero Rating Angeboten, die ganze Kategorien von Diensten erfassen, werden keine Daten hinsichtlich der Nutzung einzelner Applikationen erhoben (etwa Facebook in der Kategorie sozialer Netze), dies wäre auch datenschutzrechtlich problematisch. Hier würde allenfalls das Angebot der gesamten Kategorie in Frage stehen. Die folgenden Ausführungen berichten – unter Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen – über einige der Erkenntnisse aus dem laufenden Monitoring. 43 Nachdem Zero Rating eines der zentralen Themen der Europäischen Debatte rund um die Offenheit des Internets ist und es eine Reihe von einschlägigen Angeboten gibt, ist es aus Sicht der RTR im Sinn der Europäischen Harmonisierung jedenfalls erfor- derlich, die Beurteilungskriterien anzupassen, falls neue Leitlinien zu einer (allenfalls) revidierten Netzneutralitätsverordnung anderes vorsehen sollten. 44 Die Erhebungen erfolgen etwa 2-3 Mal jährlich, abhängig von der Dynamik des Produktes, seiner Breite und dem dahinter stehen- den Marketingaufwand. Diese Erhebungen basieren auf den Bestimmungen des Art. 5 (Aufsicht und Durchsetzung) der TSM-VO. Netzneutralitätsbericht 2019 51

Kapitel 7 Fokusthema: Zero Rating Der Anteil der Nutzer, die entweder über Tarife mit inkludiertem Zero Rating verfügen oder aber eine Option in Anspruch nehmen, liegt bei ca. 5-15 % aller Kunden, die über einen mobilen Datentarif oder über einen Smartphone-Tarif verfügen.46 Die obere Grenze markiert hierbei die Annahme, dass alle Kunden, die über eine entsprechende Tarifkomponente als Option verfügen, auch mitberücksichtigt werden. Die untere Grenze orientiert sich an der Anzahl der aktiven Nutzer. Eines der Bedenken, das die Einführung von Zero Rating Angeboten begleitet, ist ein möglicher Anstieg des Preises je GB, d.h. dass also entweder der Preis des Tarifs steigt und/oder das inkludierte Volumen verringert wird. Dahinter könnte die Logik stehen, dass attraktive Dienste, die der Kunde auch sonst nutzen würde, ohnehin bereits im Zero Rating Angebot enthalten sind und er deshalb weniger frei verfügbares Datenvolumen braucht, weshalb dieses auch eingeschränkt werden könnte. Aus Sicht der Netzneutralität ist eine solche Entwicklung bedenklich, da sie dem Endnutzer immer weniger Datenvolumen (oder Datenvolumen zu immer höheren Preisen) zur Verfügung stellt, dass er disponibel für andere bzw. neue Dienste nutzen kann. Die nachstehende Tabelle gibt einen Überblick über das A1 Produktportfolio für Privatkunden, auf die der Großteil der Zero Rating Teilnehmer entfällt. TABELLE 05: PRODUKTPORTFOLIO A1 GO! UND XCITE – RANKING DER TARIFE Tarif A1 Go! Premium A1 Go! XL A1 Xcite L A1 Xcite S A1 Go! L A1 Go! M A1 Go! S Ranking nach Preis/GB aufsteigend – 04/2019 Ranking nach Preis absolut aufsteigend – 04/2019 EUR/GB März 18 EUR/GB Apr 19 Delta Preis März 18 – Apr. 19 in % 1 2 3 4 5 6 7 7 6 2 1 5 4 3 - 1,30 1,99 2,74 2,41 2,99 4,74 0,90 1,33 1,99 2,19 2,50 3,12 4,99 - + 2,57 0,00 -20,00 +3,45 +4,18 +5,28 46 Die obere Grenze wird besonders durch das Produkt Mobile TV der H3A definiert, das vor Inkrafttreten der TSM-VO häufig zum Tarife hinzugegeben wurde. Die tatsächliche Nutzung bleibt dagegen deutlich zurück. Netzneutralitätsbericht 2019 53

Kapitel 7 Fokusthema: Zero Rating Lag die Nutzung, gemessen als Relation zwischen in Anspruch genommenen Zero Rating Volumen und im Tarif inkludierten Volumen über alle Zero Rating Tarife in Q1/2018 (also gegen Ende der letzten Berichtsperiode) noch nahe Null bzw. im niedrigen einstelligen %-Bereich, so stieg der Anteil bis April 2019 – abhängig vom Tarif – auf 5-10 % an. Im (nach Zero Rating Teilnehmern) gewichteten Durchschnitt über alle Tarife von Privatkunden kam es zu einer Verzehnfachung der Relation. Bei Geschäftskunden fiel der Anstieg geringer aus. Dabei ist auch festzustellen, dass es einen gravierenden Anstieg Ende des 1. Quartals 2019 gab, der z.T. auf Zero Rating Videoangebote (der höherwertigen Tarife) zurückzuführen war. Erklärungen der A1 verweisen auf mögliche Sondereffekte wie die Champions League oder auch das Finale der Serie „Games of Thrones“ (man konnte das Finale sowie sämtliche Staffeln nochmals sehen). Dies scheint deshalb nicht unplausibel, weil mit April 2019 die Nutzung von Zero Rating Videoangeboten wieder deutlich zurückgeht und nur mehr geringfügig über dem Niveau liegt, das noch bis Jänner des Jahres bestand. Faktum scheint aber, dass die Nachfrage in der Nutzung des Zero Rating Angebots durchaus schwankend ist. Angesichts des Umstandes, dass Verbraucher in aller Regel in ihrem „Verbrauch“ an Daten deutlich hinter dem inkludierten Volumen zurückbleiben, also in ihrer Tarifauswahl i.d.R. auf der sicheren Seite stehen wollen, kann auch die Relation zwischen dem für Zero Rating Dienste konsumierten Volumen und dem gesamten tatsächlichen Datenverbrauch (inkl. Zero Rating) Aufschlüsse geben. Diese Relation reicht – je nach Tarif – bei Privat- und Geschäftskunden vom einstelligen Bereich bis zu 30 %, wobei auch hier darauf hinzuweisen ist, dass es im ersten Quartal 2019 kurzfristig zu einem deutlichen Anstieg gekommen ist. Hinsichtlich der eingangs formulierten Bedenken bedeuten diese Verkehrsrelationen, dass trotz eines erheblichen Anstiegs des Zero Ratings insgesamt, und auch in allen einzelnen Kategorien bei A1, das durchschnittlich inkludierte Volumen in jedem Tarif noch deutlich über dem durchschnittlichen Zero Rating unterliegenden, verbrauchten Volumen liegt. Das heißt, dass das im Durchschnitt über alle Kunden im Tarif genutzte und dem Zero Rating unterliegende Volumen könnte auch problemlos durch das inkludierte Datenvolumen gedeckt werden. Nachdem die Anzahl der Teilnehmer mit Zero Rating Tarifen (inkludiertes ZR und optionales ZR) bei A1 noch deutlich unter 10 % liegt und ihr Marktanteil bei Privatkunden bei < 50 % liegt, ist bislang von keiner bedenklichen Einschränkung in der Auswahl für Endkunden auszugehen. Die bisherigen kommerziellen Vereinbarungen (Art. 3 Abs. 2 der TSM-VO) gefährden daher aus Sicht der Behörde gegenwärtig nicht die Rechte der Endnutzer (Verbraucher wie CAP), wie sie in Art. 3 Abs. 1 der TSM-VO festgelegt sind.49 Dies wäre bei der gegebenen Datenlage allenfalls dann anders zu beurteilen, wenn keine ähnlichen Tarife (ohne Zero Rating) am Markt verfügbar wären, Kunden also defacto in ein Zero Rating Angebot gezwungen würden und die Sogwirkung entsprechend stärker wäre. Angesichts des derzeit gegebenen Wettbewerbsdrucks auf mobilen Endkundenmärkten und ähnlich strukturierter Angebote mit und ohne Zero Rating ist davon gegenwärtig nicht auszugehen. Die bisherigen Ausführungen zu den Free Stream Angeboten der A1 haben sich auf Zero Rating in seiner Gesamtheit bzw. auf einzelne Tarife und Kundengruppen sowie auf die Frage bezogen, wie stark die Sogwirkung dieser Produkte ist und ob allenfalls Innovationen (über die Wirkungen auf die Endkundenseite) beeinträchtigt werden könnten. Für die Beurteilung der Auswirkungen auf die nachgelagerten Märkte ist dieser Blick freilich unzureichend. Hier müssen weitere Ebenen untersucht werden. In einem ersten Schritt soll nun der Fokus auf einzelne Kategorien von Zero Rating Produkten gelegt werden. 49 Siehe Rz. 7 der TSM-VO: (7) [...] Diese Vereinbarungen sowie die Geschäftsgepflogenheiten der Internetzugangsanbieter sollten die Ausübung dieser Rechte (Anmerkung: des Art 1 der TSM-VO) nicht beschränken und somit auch nicht die Bestimmungen die- ser Verordnung über die Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet umgehen. [...] Die nationalen Regulierungsbehörden und die anderen zuständigen Behörden sollten im Rahmen ihrer Überwachungs- und Durchsetzungsfunktion verpflichtet sein, einzugreifen, wenn Vereinbarungen oder Geschäftsgepflogenheiten dazu führen würden, dass dieses Recht der Endnutzer in seinem Kern untergraben würde. Netzneutralitätsbericht 2019 55

Kapitel 7 Fokusthema: Zero Rating 7.3 Die Vorleistungsebene: Verhältnis CAP – ISP Zur Vervollständigung des Bildes bedarf es neben eines eingehenderen Blicks auf die Gegebenheiten der Verbraucherseite, wie er im vorangegangenen Abschnitt angestellt wurde, auch einer Untersuchung der Vorleistungsebene. Auch hier ist es in erster Linie das Produktangebot der A1, das interessiert, da andere Anbieter über keine entsprechenden Kategorien verfügen, in die CAPs offen aufgenommen werden können, bzw. Zero Rating Angebote nicht oder nicht mehr forcieren. Wie eingangs festgestellt wurde, geht es auf der Vorleistungsebene primär um die Offenheit des Angebots und seine Bedingungen, die zu Markteintritts- bzw. Expansionsbarrieren werden können. Grundsätzlich kann jeder Diensteanbieter, der Leistungen in einer der genannten Kategorien anbietet, Zero Rating Partner der A1 werden. Der RTR wurden bislang keine gegenteiligen Beschwerden vorgetragen und über solche wurde auch nicht im Rahmen des Monitorings durch A1 berichtet. Lediglich ein Unternehmen, das sich für die Aufnahme näher interessiert hat, hat letztlich davon Abstand genommen. Die durchschnittliche Dauer der Aufnahme eines neuen CAPs in das Angebot liegt nach Auskunft der A1 bei etwa 2-3 Monaten. Die Kategorienbildung und Zuordnung eines konkreten Dienstes liegt im Ermessen der A1, sie wird damit zum Gatekeeper, der die Anzahl der Tarife bzw. Anzahl der erreichbaren Kunden festlegt. Eine Mitsprachemöglichkeit einzelner (ggf. besonders starker) CAP Partner über die Aufnahme neuer Zero Rating Partner in das Angebot ist nicht vorgesehen. Besteht eine begründete Annahme, dass ein Streaming-Dienst gegen gesetzliche Bestimmungen (z.B. Urheberrecht) verstößt oder unangemessene Inhalte enthält, kann A1 die Teilnahme am Programm ablehnen bzw. den Dienst, wenn er schon angeboten wird, ggf. nach Aufforderung der Herstellung der Rechtskonformität aussetzen. Anpassungen des Zero Rating Angebots in Umfang und Struktur sowie der Zuordnung zu Tarifen können nach freiem Ermessen von A1 vorgenommen werden; auch eine Entscheidung über die Einstellung des Angebots obliegt ausschließlich A1. Was den Umfang des Zero Rating Angebots anbelangt, unterscheidet A1 zwischen den genannten 4 Kategorien, die jeweils definiert werden. Dadurch wird versucht, genau abzugrenzen, welcher Teil des Verkehrs nun tatsächlich Zero Rating unterliegt.52 Was die technischen Bedingungen der Aufnahme in das Angebot anbelangt, hält A1 fest, dass Zero Rating nur dann durchgeführt werden kann, wenn der Streaming Partner A1 dauerhaft mit exakten und vollständigen technischen Angaben informiert hält, mit denen A1 die Zero Rating Inhalte von anderen Inhalten trennen kann. Geeignete technische Angaben bestehen aus Sicht der A1 aus: IP-Adressen • • URL (Uniform Ressource Locator) • SNI (Server Name Identification) und • Protokollen Aus Sicht der RTR scheint zwar die Nutzung der IP-Adresse für die Verkehrsidentifikation unproblematisch, hinsichtlich der anderen Optionen bestehen allerdings Zweifel, ob diese mit den Bestimmungen des Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 der TSM-VO sowie geltendem Datenschutzrecht vereinbar sind. Zu dieser Fragestellung ist zuletzt eine breitere Diskussion auch in Datenschutzkreisen entbrannt,53 deren Ergebnis und allfälliger 52 So werden etwa Chat-Dienste definiert als „ausschließlich Text-, Bild-, Video und Sprachnachrichten über die jeweilige App, soweit diese als abgeschlossene Nachricht empfangen bzw. abgesendet werden“; ausgenommen vom Zero Rating Angebot sind alle anderen in der App allfällig nutzbaren Dienste, wie etwa „live“ geführte Sprach- oder Videotelefonie, extern verlinkte Inhalte etc. Zitiert nach den AGBs, „Unter denen Streaming-Partner am A1 Free Stream Angebot der A1 Telekom Austria AG teilnehmen können“. 53 Vgl. etwa das Schreiben der EDRi an verschiedene Institutionen: https://edri.org/wp-content/uploads/2019/05/20190515_EDRiOpenLetterDeepPacketInspection.pdf Netzneutralitätsbericht 2019 57

Kapitel 7 Fokusthema: Zero Rating TABELLE 07: GEOGRAFISCHE VERTEILUNG VON STREAMINGDIENSTEN NACH REGION UND GENRE Video Musik/Audio Chat Social 5 12 2 12 3 3 0 1 3 0 0 2 Firmensitz - Genre Anzahl Österreich Anzahl Rest Europa Anzahl Rest Welt Stand: April 2019 In einer gesamthaften Betrachtung ist für den österreichischen Markt aber auch die Frage nach der Zukunft von Zero Rating Angeboten zu stellen. Je mehr Daten in Tarifen inkludiert werden und je stärker der Wettbewerbsdruck in Richtung Flat Rate Angeboten ist, desto weniger attraktiv scheinen auch Zero Rating Angebote. Ob Zero Rating Angebote als Upselling-Strategie zu verstehen sind, die den Einstieg in Flat Rate Produkte für Unternehmen attraktiver machen soll, bleibt abzuwarten. Der Umstand, dass Magenta bislang keine entsprechenden Tarife angeboten hat und nunmehr in den Smartphone Spitzenprodukten (5G ready, mobile gold, mobile platin) Flat Rates anbietet, könnte erwarten lassen, dass Zero Rating Produkte möglicherweise nur ein kurzzeitiger Zwischenschritt in Richtung einer größeren Verbreitung von mobilen Flat Rate Produkten sind. Auch hinsichtlich H3A ist festzustellen, dass seit einiger Zeit keine neuen Zero Rating Angebote lanciert wurden und bestehende Angebote (etwa Spotify) auslaufen. Wesentlich für die Entwicklung bleibt jedenfalls die Unterstützung des wettbewerblichen Geschehens auf den Mobilfunkmärkten. Der folgende Abschnitt dieses Sonderkapitels zu Zero Rating erweitert die Fragestellung und beschäftigt sich mit der internationalen Bedeutung von Zero Rating Angeboten und ihren Effekten auf Preise bzw. inkludierte Datenvolumina. Im Zentrum steht eine umfangreiche ökonometrische Analyse, welche die bisherige Wirkung von Zero Rating Angeboten untersucht. Netzneutralitätsbericht 2019 59

Kapitel 7 Fokusthema: Zero Rating Wird der Effekt von Zero Rating auf Länder- und Periodenebene betrachtet, wird er- sichtlich, dass die Richtung und Größe des Effekts (sowie seine statistische Signifikanz) von Land zu Land, aber auch innerhalb einiger Länder im Laufe der Zeit erheblich variieren. Ein bestimmtes Muster (z. B. eine Tendenz im Zeitverlauf oder auf Länderebene, die Anzahl der Mobilfunknetzbetreiber oder Länder mit hoher Datenobergrenze im Vergleich zu Ländern mit niedriger Datenobergrenze), das zur Erklärung oder Vorhersage des Effekts beitragen könnte, konnte jedoch nicht identifiziert werden. Schließlich betrachten wir den Effekt von Zero Rating unterteilt nach verschiedenen Kategorien von Apps. Dabei zeigt sich, dass Tarife, in denen nur Social Media- und Chat-Apps enthalten sind, im Vergleich zur Kontrollgruppe (Tarife ohne Zero Rating) mit einer höheren Menge an enthaltenen Daten und einem niedrigeren Preis pro GB in Verbindung gebracht werden. Bei Tarifen, die nur Video- oder Audio-Apps mit Zero Rating enthalten, ist es dagegen tendenziell umgekehrt. Insgesamt kommt die Studie zum Schluss, dass es keinen systematischen Effekt von Zero Rating auf andere Tarifmerkmale wie inkludierte Daten, Preis und Preis pro GB zu geben scheint. Vielmehr scheint der Effekt über Länder, den betrachteten Zeitraum und zwischen Anwendungskategorien zu variieren. Die Ergebnisse stützen daher eine einzelfallbezogene Bewertung der (potenziellen) Auswirkungen von Zero Rating. Ist die Beurteilung von Zero Rating am Einzelfall (sowie den Auswirkungen im Aggregat des Marktes) vorzunehmen, so ist auch die Beurteilung der konkreten Wirkung in einzelnen Ländern unter Berücksichtigung der landesspezifischen Umstände zu beurteilen. Die Studie der RTR steht in englischer Sprache unter dem Link https://www.rtr.at/de/inf/ZeroRatingEU2019 zum Download zur Verfügung. Netzneutralitätsbericht 2019 61

Kapitel 8 Ausblick auf weitere Aktivitäten Internetzugangsmärkte, implementierte Technologien etc. und stellt diese bzw. davon abgeleitete Analysen (etwa hedonische Preise, Mobilfunkpreisindex, Preisbaskets etc.) zur Verfügung. Darüber hinaus wird mit der kontinuierlichen Weiterentwicklung des RTR-Netztests ein wesentliches Instrument zur Messung der Qualität bzw. Datenübertragungsgeschwindigkeiten angeboten. Im Aggregat bildet dies die Basis für weitere Kennzahlen und Analysen der RTR. Alle relevanten Informationen werden im Rahmen des quartalsmäßig erscheinenden Internetmonitors sowie des Telekom Monitors der RTR veröffentlicht und stehen als Open Data56 für Interessierte regelmäßig zum Download zur Verfügung. 6. Zertifizierter Überwachungsmechanismus. Seit mehreren Jahren bietet die Regulierungsbehörde den RTR-Netztest an (www.netztest.at). Dieser wird in Schlichtungsverfahren (und auch in Gerichtsverfahren) zur Beurteilung heran- gezogen, um festzustellen, ob eine mangelhafte Leistung durch den Betreiber erbracht wird oder wurde. Seit der TKG-Novelle im November 2018 hat die Regulierungs- behörde einen Leistungsüberprüfungsmechanismus für Endnutzerinnen und Endnutzer anzubieten (§ 17b TKG 2003). Dieser gilt als zertifizierter Überwachungs- mechanismus im Sinne des Art. 4 Abs. 4 der Verordnung (EU) 2015/2120. Derzeit wird geprüft, ob und wenn ja, welche weiteren Maßnahmen sich aufgrund dieser Gesetzesbestimmung ergeben. Internationale Zusammenarbeit Die internationale Zusammenarbeit, auf deren besondere Bedeutung im Kontext Netzneutralität in den Ausführungen des Kapitel 3 hingewiesen wurde, wird im kommenden Berichtsjahr (05/2019 – 04/2020) mit folgenden Schwerpunkten fortgesetzt:58 1. Zur harmonisierten Umsetzung der Bestimmungen zur Netzneutralität wird der internationale Austausch zwischen Regulierungsbehörden (im Rahmen von BEREC und auch bilateral) über anstehende Verfahren, die gemeinsame Diskussion und Analyse einschlägiger Produkte etc. auch 2019/2020 fortgesetzt. 2. Auf Basis der national bis 30. Juni 2019 zu veröffentlichenden Berichte über die Netzneutralität und der von BEREC im Juni 2019 durchzuführenden Datenerhebung wird ein BEREC Bericht zur Umsetzung der TSM-VO erstellt und gegen Jahresende 2019 veröffentlicht werden.59 3. Anfang 2019 hat BEREC begonnen, an einem Update der bestehenden Netzneutralitätsrichtlinien zu arbeiten. Basis für diese Arbeit ist die BEREC Opinion zur Bewertung der Netzneutralitätsregulierung, die als Input zur Evaluierung der TSM-VO durch die Europäische Kommission, Ende 2018 an die Europäische Kommission übermittelt wurde. Zum Update der Netzneutralitätsrichtlinien wurde 57 Siehe Open Data Portal der RTR, https://data.rtr.at 58 Die folgenden Ausführungen beruhen im Wesentlichen auf dem BEREC-Arbeitsprogramm 2019: https://berec.europa.eu/eng/do- cument_register/subject_matter/berec/annual_work_programmes/8337-berec-work-programme-2019 und auf dem Entwurf für das BEREC-Arbeitsprogramm 2020: https://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/annual_work_pro- grammes/8365-outline-for-berec-work-programme-2020. Das finale Arbeitsprogramm für 2020 befindet sich gerade in Erstellung und soll im Spätherbst des Jahres final beschlossen werden. 59 BEREC Report on the implementation of Regulation (EU) 2015/2120 and BEREC Net Neutrality Guidelines. Netzneutralitätsbericht 2019 63

Kapitel 8 Ausblick auf weitere Aktivitäten Zusammenarbeit mit Betreibern Nach einer Reihe von Veranstaltungen und Diskussionen im Kontext des Erlassens der TSM-VO bzw. der BEREC-Leitlinien, war das laufende Berichtsjahr durch Verfahren bzw. durch Diskussionen darüber gekennzeichnet, wie bestimmte, aus Sicht der Netzneutralität problematische Praktiken einer Lösung zugeführt werden können. Detaillierte Diskussionen (jenseits von Verfahren) gab es insbesondere zu Fragen von Zero Rating bzw. zu einzelnen Aspekten im Zusammenhang mit Network Slicing. Die RTR erwartet diese beiden Themen auch im kommenden Berichtsjahr ganz oben auf der Diskussionsliste, wobei sich der Schwerpunkt der Gespräche zuletzt in Richtung konkreter Anwendung der Bestimmungen der TSM-VO auf neue Netz- bzw. Diensteentwicklungen bezog. An anderer Stelle dieses Berichtes wurde dazu bereits ausgeführt, dass gewisse Praktiken in Einzelfällen seitens der Behörde nachvollziehbar waren und toleriert wurden, bzw. in vielen anderen Fällen, im Einvernehmen mit dem Betreiber, Lösungen gefunden werden konnten. Wie in der Vergangenheit lädt die Regulierungsbehörde auch weiterhin alle Betreiber, interessierte Institutionen bzw. andere Stakeholder zu einem offenen Dialog über allenfalls auftretende Fragen, neuere Entwicklungen bzw. Anliegen der Netzneutralität ein. Informationen der Öffentlichkeit und weitere Überlegungen Die angeführten Aktivitäten sollen, soweit Informationen darüber der Öffentlichkeit auch zugänglich gemacht werden können, auf der Website der RTR zur Verfügung stehen bzw. plant die RTR über ihre Homepage – wie bereits bisher – auf andere im Themenfeld der Netzneutralität relevante Verfahren/Studien/Aktivitäten von Institutionen zu verweisen.62 62 Siehe dazu folgenden Links: https://www.rtr.at/de/tk/Netzneutralitaet und https://www.rtr.at/de/tk/Internationales. Netzneutralitätsbericht 2019 65

Kapitel 9 Anhang 9.2 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abbildungsverzeichnis Abbildung 01: Zeitliche Abfolge der Ereignisse im Berichtszeitraum Abbildung 02: Schematische Darstellung eines Website-Aufrufs Abbildung 03: Schematische Darstellung einer DNS-Sperre Abbildung 04: Schematische Darstellung einer IP-Sperre Abbildung 05: Breitbandanschlüsse im Fest- und Mobilnetz Abbildung 06: Verteilung der Download-Geschwindigkeit im Berichtzeitraum Abbildung 08: Downloadgeschwindigkeit je Technologie Abbildung 09: Upload-Geschwindigkeit je Technologie Abbildung 10: Latenz (Ping) je Technologie Abbildung 11: Down- und Upload-Geschwindigkeit nach Tagesstunden Abbildung 12: Preisindex Breitband (hedonisch) Abbildung 13: Quality of Service Test (RTR-Netztest) Tabellenverzeichnis Tabelle 01: Zeitliche Abfolge der Ereignisse im Berichtszeitraum Tabelle 02: Tabelle 03: Tabelle 04: Tabelle 05: Tabelle 06: Tabelle 07: Tabelle 08: Kurzbeschreibung problematischer Praktiken bezüglich TSM-VO Überblick über Kategorien der mutmaßlichen Netzneutralitätsverletzungen Anhängige Verfahren nach Art. 5 Abs. 1 TSM-VO im Berichtzeitraum Produktportfolio A1 Go! und Xcite – Ranking der Tarife Tarifangebot Zero Rating Privatkunden A1 – April 2019 Geografische Verteilung von Streamingdiensten nach Region und Genre Mapping der Kapitel des vorliegenden Berichts auf BEREC-Leitlinien 14 26 26 27 38 39 41 42 43 44 45 46 15 17 32 34 53 54 59 66 Netzneutralitätsbericht 2019 67

Kapitel 9 Anhang TKG TKK TLS-SNI TSM-VO UDP UrhG VoD WAN Telekommunikationsgesetz Telecom-Control-Kommission Transport Layer Security - Server Name Indication; eine Erweiterung des Standards Transport Layer Security, die es ermöglicht, dass sich mehrere verschlüsselt abrufbare Websites unterschiedlicher Domains einen Server auf dem TLS Port 443 teilen, auch wenn dieser nur eine IP-Adresse besitzt Telecom-Single-Market-Verordnung, auch: VERORDNUNG (EU) 2015/2120 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 25. November 2015 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet und zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten sowie der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union User Datagram Protocol; ein minimales, verbindungsloses Netzwerkprotokoll, das zur Transportschicht der Internetprotokollfamilie gehört Bundesgesetz über das Urheberrecht an Werken der Literatur und der Kunst und über verwandte Schutzrechte (Urheberrechtsgesetz) Video-on-Demand Wide Area Network Netzneutralitätsbericht 2019 69