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Plattformregulierung: Das KoPl-G, die KommAustria und der Fall Telegram
Warum die KommAustria für Telegram zuständig ist und trotzdem keine Transparenzberichte des Unternehmens veröffentlichen kann
Per Telegramm wurden vor etwa 150 Jahren die ersten elektronischen Kurznachrichten verschickt. Ist heute hingegen von „Telegram“ die Rede, denkt kaum noch jemand an die aus der Zeit gefallene Technik der Telegraphie. Heute belegt Telegram in Österreich schon Platz 5 der meist genutzten Messengerdienste nach WhatsApp, Facebook Messenger, Facebook und Instagram1.
Telegram ist eine Kommunikationsplattform im Sinne des österreichischen Kommunikationsplattformen-Gesetzes(KoPl-G) und unterliegt damit der Regulierung durch die Medienbehörde KommAustria. Warum? Üblicherweise ist für Messengerdienste die Individualkommunikation charakteristisch. Ein typisches Beispiel für Individualkommunikation ist eine an einzelne Personen adressierte Textnachricht, wie sie täglich millionenfach versendet wird. Auch das Teilen eines Bildes mit dem überschaubaren, engeren Freundeskreis in einer WhatsApp Gruppe zählt zur Individualkommunikation. Während sich Individualkommunikation also an einen bestimmten Adressatenkreis richtet, ist bei Kommunikationsplattformen der Adressatenkreis potentiell uneingeschränkt und unbestimmt. Konstitutives Merkmal einer Kommunikationsplattform ist, dass der von der Plattform ermöglichte „Austausch zwischen Nutzern“ einem „größeren Personenkreis“ zugänglich gemacht wird. Dementsprechend sind die großen Social Media Dienste wie Facebook, YouTube aber auch Twitter und TikTok in ihrer Funktion Kommunikationsplattformen. Auch Telegram fällt in Österreich unter das KoPl-G.
Telegram ermöglicht es – wie WhatsApp oder andere Messenger – Nachrichten einerseits an einzelne Kontakte oder geschlossene private Gruppen zu senden. Andererseits gibt es sogenannte Kanäle (Channels): Das sind News Feeds die von einer unbegrenzten Zahl von Nutzer:innen gelesen werden können. Auch bei den Gruppen gibt es Unterschiede zu WhatsApp: Während WhatsApp standardmäßig derzeit nur Gruppen mit maximal 256 Menschen erlaubt, gibt es bei Telegram öffentliche Gruppen mit bis zu 200.000 Mitgliedern, die per Suche in der Telegram-App gefunden und ohne Bestätigung eines Administrators betreten werden können. Für diese „öffentlichen“ Bereiche gilt das KoPl-G. Das Gesetz sieht vor, dass Nutzer:innen die Möglichkeit haben müssen, bestimmte rechtswidrige Inhalte melden zu können, damit der Plattform-Anbieter diese entfernt. Rechtswidrige Inhalte im Sinne des Gesetzes sind etwa gefährliche Drohungen, Verstöße gegen das Verbotsgesetz, Aufforderung zu terroristischen Straftaten oder die pornografische Darstellung Minderjähriger. Nach der Meldung muss die Plattform den gemeldeten Inhalt prüfen und, wenn er rechtswidrig ist, diesen entfernen. Jedenfalls muss sie dem meldenden Nutzer informieren, wie mit der Meldung verfahren wird – ob der Inhalt entfernt wird oder abrufbar bleibt. Die Plattform ist im Fall einer – von ihr selbst beurteilten – Rechtswidrigkeit an gewisse Fristen gebunden, um den beanstandeten Inhalt zu entfernen. Damit soll die Weiterverbreitung illegaler Inhalte möglichst rasch unterbunden werden. Können sich Plattform und Nutzer:innen in einer solchen Frage nicht einigen, können sich die Nutzer:innen an die bei der RTR eingerichtete Beschwerdestelle wenden. Mehr Informationen über das KoPl-G findet man hier.
Eine weitere aus dem KoPl-G erwachsende Pflicht der Plattformen ist die Veröffentlichung von Transparenzberichten. So müsste Telegram der KommAustria etwa berichten, wie mit Meldungen von Nutzer:innen verfahren wird, wie viele und welche Arten von illegalen Inhalten gemeldet wurden, wie viele Inhalte entfernt wurden und wie lange die Bearbeitungen der Meldungen dauerte.
Telegram entzieht sich jedoch generell der Regulierung und verweigert die Kooperation mit der KommAustria. Begründet wird das damit, eine möglichst weitgehende Freiheit der Meinungsäußerung ermöglichen zu wollen. Kommuniziert wird die ablehnende Haltung zur Kooperation mit Regulierungsbehörden auch auf der eigenen Unternehmenswebsite. Nach eigenen Angaben blockiert Telegram terroristische Bots und Kanäle, will aber „auf friedliche Weise zum Ausdruck gebrachte alternative Meinungen“ keinesfalls verhindern. Zu den genauen Prozeduren und Abgrenzungen, was eine „friedliche zum Ausdruck gebrachte, alternative Meinung“ ist, gibt es keine Angaben seitens des Unternehmens.
Für die KommAustria, wie für viele andere Regulierungsbehörden in wesentlich größeren Ländern weltweit war Telegram, trotz wiederholter Kontaktversuche, bis jetzt nicht erreichbar. Laut eigenen Angaben befindet sich der Sitz des Entwicklungsteams der Plattform in Dubai. Der für behördliche Verfahren wichtige Sitz des Unternehmens ist jedoch unklar: eine postalische Zustellung an eine bekannte Adresse hat sich als nicht möglich erwiesen. In den Vereinigten Arabischen Emiraten gibt es auch kein mit österreichischen Verzeichnissen vergleichbares, offizielles Firmenbuch. Bei Telegram FZ LLC handelt es sich dazu noch um ein sogenanntes Free Zone Unternehmen in den Vereinigten Arabischen Emiraten. Free Zone Unternehmen befinden sich in designierten Freihandelszonen und unterliegen besonderen Bestimmungen, die vom normalen, auf Unternehmen anwendbaren Recht der Vereinigten Arabischen Emirate abweichen, um so steuerliche und rechtliche Vorteile für ausländische Unternehmen zu schaffen. So sind wirtschaftliche Eigentümer, Zeichnungsberechtigte oder der Tätigkeitsbereich des Unternehmens nicht aus dem öffentlichen Register in Erfahrung zu bringen. Dies vergrößert noch die Schwierigkeiten, die mit einer behördlichen Kommunikation aus dem Ausland verbunden sind. Wie bisher wird die KommAustria weiterhin alle ihr zur Verfügung stehenden rechtlichen Mittel ausschöpfen und sich mit anderen Regulierungsbehörden in Europa zu dem Fall austauschen.
Um der Problematik der Nichtzustellbarkeit zu begegnen, sieht das KoPl-G grundsätzlich vor, dass ausländische Anbieter von Kommunikationsplattformen in Österreich eine Person zur Zustellung und zur rechtlichen Verantwortlichkeit zu bestellen haben. Der Fall Telegram, aber auch frühere Erfahrungen haben verdeutlicht, dass bestehende innerstaatliche Rechtsvorschriften im Bereich des Verfahrensrechts und der Verwaltungsvollstreckung nicht ausreichen, um manche Plattformanbieter, die über keinen hinreichenden Anknüpfungspunkt im Inland verfügen, zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen zu verhalten. Daher weicht das KoPl-G an gewissen Stellen vom standardmäßigen Verfahrensrecht ab. So gibt es Bestimmungen, die eine Zustellung von Schriftstücken durch Veröffentlichung oder Hinterlegung erlauben, um die für behördliche Verfahren zentrale Zustellung von Schriftstücken zu ermöglichen. Um Strafen durchsetzen zu können gibt es die – an der Drittschuldnerexekution orientierte – Möglichkeit, Schuldnern der Plattform, insbesondere im Online-Bereich tätigen Marketing-Agenturen, per Bescheid Zahlungen an das Unternehmen zu untersagen und die Gelder durch die Behörde abzuschöpfen.
Seit dem 16. November 2022 ist der Digital Services Act (DSA) der EU in Kraft getreten. Der DSA widmet sich umfassend der Regulierung digitaler Dienste und enthält einen eigenen Abschnitt zu "sehr großen Online-Plattformen". Viele der Bestimmungen decken sich mit denen des österreichischen KoPl-G, in manchen Bereichen geht die Verordnung noch darüber hinaus. Die Plattformen haben nun etwas mehr als ein Jahr Zeit, um die weitreichenden Verpflichtungen umzusetzen.
1 Mehr Informationen zur Nutzung von Telegram, anderen Nachrichtendiensten und Videotelefonie in Österreich findet man in der kürzlich am 29.11.22 veröffentlichten Studie der RTR „Nutzung von Kommunikationsdiensten im Internet“, hier abrufbar.